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2019年新型城鎮化重點任務發布,戶籍制度改革實現重大突破
時間:2019年04月10日????作者:馬慶斌

國家發改委發文:人口300萬以下大城市全面取消落戶限制
    2019年4月9日 ,南方都市報專訪

4月8日,國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》(下簡稱《重點任務》)。
南都記者注意到,文件在落戶政策上有了進一步的放開放寬。尤其是對于500萬人口以上城市,此前《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的要求是“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”。
中國國際經濟交流中心研究員馬慶斌在接受南都記者采訪時表示,對于城區常住人口500萬以上的城市來看,《重點任務》除了提出增加規模外,更多的是讓落戶的操作細則更加簡化透明,推動符合落戶的就業者盡快落戶,達到人口數量和結構上的平衡,讓更多符合條件的人減少排隊時間。
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推動符合落戶條件的就業者盡快落戶
《重點任務》指出,要突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作,推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展,培育發展現代化都市圈,推進大城市精細化管理,支持特色小鎮有序發展,加快推動城鄉融合發展,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。
根據2014年10月29日印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》,國務院將城市規模劃分為五類七檔,其中,城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市,其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市,100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市;城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市;城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。
這其中,在戶籍制度上相對管控較嚴的是城區常住人口500萬以上的特大和超大城市。
以2014年發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》來看,上述國家總體規劃要求“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”。
即便是去年國家發改委發布的《2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中,相關規定也是:超大城市和特大城市要區分城區、新區和所轄市縣,制定差別化落戶條件,探索搭建區域間轉積分和轉戶籍通道。
但最新的政策卻有了變化。《重點任務》指出,超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。
“大幅增加落戶規模”,馬慶斌認為這并不一定意味著人口的大量流入,更多的是要讓落戶的操作細則更加簡化透明,推動符合落戶條件的就業者盡快落戶,達到人口數量和結構上的平衡。對于這類超大和特大城市來看,以前是簡單的數量控制,現在人口規模穩定在一定水平上,更是要優化結構。因而,能成功落戶的更多是符合城市發展的特定人群。
將推動“觀望”的城市加入到競爭中
近年來,南京、西安、杭州、鄭州、石家莊等多個新一線城市、二三四線城市發布新政,以戶口、房地產、獎金等方式吸引人才。這些城市中,不少都是城區常住人口過500萬的特大城市,部分城市城區常住人口甚至已超1000萬。
部分城市在“搶人大戰”中“收獲”頗豐。比如,南京市市長藍紹敏在今年兩會期間接受采訪時介紹,2018年南京全年新增就業參保大學生34 .15萬人、同比增長60%,平均每天有近千名大學生落戶南京;全年凈增高新技術企業1282家,增長近70%;集中簽約了新型研發機構208個,孵化引進企業951家,新增3名諾貝爾獎得主、55名國內外院士來寧創新創業,斯坦福、劍橋等一批國際一流高校創新團隊落戶南京。
石家莊則是實施“零門檻”落戶。群眾僅憑居民身份證、戶口簿就可向落戶地派出所申請戶口遷入市區、縣(市)城區和建制鎮。
對于《重點任務》中城市落戶政策的放寬,馬慶斌認為,“搶人大戰”進入到一定階段后,有的城市還是戰略觀望。但是這一文件出臺后,這些城市需要從戰略轉向行動,從觀望轉向必須打開“城門”。
“符合條件的人才是有限的,落戶政策放開放寬后,城市間競爭力度就增加了,要想吸引到人才,就需要提供更優質的公共服務水平”,馬慶斌認為,這些壓力也會轉化為動力,促使一些城市積極求變,積極參與到競爭中去。但他也強調,城市并不是人才規模越大越好,要基于產業發展自身需要。
有觀點擔憂,落戶政策的放寬是否會帶來新一輪房價的上漲?對此,馬慶斌認為,《重點任務》中也有應對措施,比如,允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶;持續深化利用集體建設用地建設租賃住房試點,擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍;支持發行有利于住房租賃產業發展的房地產投資信托基金等金融產品。他認為,人口流動到一定程度,租房會成為常態。
城市競爭最終是政府現代化治理能力和服務能力的競爭
不僅是針對常住人口規模500萬以上的超大城市和特大城市,針對不同規模的城市,《重點任務》在落戶政策上也給出了不同程度的放開放寬。
比如,在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上,城區常住人口100萬-300萬的II型大城市要全面取消落戶限制;對于城區常住人口300萬- 500萬的I型大城市,《重點任務》表示要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。
馬慶斌認為,城市競爭最終還是政府現代化治理能力和服務能力的競爭。在人口流動過程中,一方面是要讓更多不同住房條件、住房類型的人群享受一樣的公共服務,另一方面,是政府要發揮作用,減少公共服務的內在差距,盡量讓大家都享受同樣或者差不多的公共服務。
接納人口越多,用地等指標就越多,輸入地積極性就上來了
值得注意的是,政策要求2020年前要推動1億非戶籍人口在城市落戶,有觀點認為目標實現壓力較大。
十三屆全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任、中財辦原副主任楊偉民此前在接受南都記者專訪時就指出,按照現在的速度,要想如期完成肯定有難度。2019年政府工作報告指出,去年近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶,如果按每年1400萬人計算,5年是7000萬人,和1億人的目標相比還缺了3000萬。他建議要加大力度,今后兩年每年新增落戶人數要增加一倍左右,提高到2600萬。
馬慶斌認為,之前落戶積極性不高有兩個原因,一是農業轉移人口未必愿意落戶;二是產業從中西部轉移到東部,但是土地指標、醫療和教育等財政支出并未能隨之轉移。現在“人地錢”三者掛鉤,土地指標和額財政資金隨著人走,對于輸入地來說,接納的人口越多,轉移支付和土地指標就越多,這樣他們也能夠提供更好的服務,積極性也就上來了。
在《重點任務》中也強調,要允許有條件地區繼續探索宅基地使用權抵押;探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。
馬慶斌表示,未來推進新型城鎮化的時候,政策協同性、城鄉互動性包括不同政策戰略目標的一體性要體現出來。精準扶貧也結合到新型城鎮化中來。原來扶貧是屬地原則,現在輸入地也更積極扶持這類人口,從而有助于讓貧困人口融入到現代保障體系和現代經濟體系中去,過上城市生活,打破了代際貧困的陷阱,更好走向共同富裕的道路。
6年來落戶政策越放越寬
城區常住人口300萬以下的城市“零門檻”
自2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布至今,新型城鎮化建設已經走入第6年。
這6年來,從“有序放開中等城市落戶限制”到“中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制”;從“合理確定大城市落戶條件”到“城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件”,從“嚴格控制特大城市人口規模”到“超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目”。南都記者梳理6年來新型城鎮化建設中不同類型城市落戶政策變化,不難發現,戶籍制度改革在不斷深化,不同類型城市的落戶政策較之6年前也都有所放開放寬。
先試點,后推廣
2014年3月16日,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布,對不同類型城市的落戶政策給出明確要求。這其中,要以合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)等為前置條件,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開城區人口50萬-100萬的城市落戶限制,合理放開城區人口100萬-300萬的大城市落戶限制,合理確定城區人口300萬-500萬的大城市落戶條件,嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。
同年,相應配套措施和相關政策出臺。國務院在7月30日發布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。3個月后,又出臺《關于調整城市規模劃分標準的通知》,以城區常住人口為統計口徑,將城市劃分為五類七檔。
2014年12月29日國家發改委、公安部等11部門發布《國家新型城鎮化綜合試點方案》,將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。2014年底前開始試點,并根據情況不斷完善方案,到2017年各試點任務取得階段性成果,形成可復制、可推廣的經驗;2018-2020年,逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。
除超大城市和特大城市外,不得設置購房、投資納稅、積分等落戶限制
2016年,新型城鎮化建設深入推進,國務院發文給落戶政策“松綁”。《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中指出,除超大城市和特大城市外,其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策,根據城市綜合承載能力和功能定位,區分主城區、郊區、新區等區域,分類制定落戶政策。
在當年4月19日,時任國家發改委規劃司司長的徐林在國家發改委新聞發布會上更是直接表示要“拓寬落戶通道”。他強調,特別是要督促各個地區的主要城市,即外來人口聚集地區實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。“現在我們了解到很多城市很多地方放開了落戶政策,但只放開了對本地的落戶政策。在戶籍人口落戶方面不應該有本地人和外地人的歧視”。
到了2017年,落戶限制進一步放寬。當年的新型城鎮化目標之一就是,根據不同類型城市,督促按照國務院戶籍制度改革有關要求,全面放寬重點群體落戶限制。
城區常住人口300萬以下的城市落戶“零門檻”
從2018年起,一個大的變化是,此前只要求要“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”,在國家發改委發布的《2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》上,全面放開落戶限制的城市類型加入了中型城市,也就是城區常住人口50萬以上100萬以下的城市。
到今年,全面放開落戶限制的城市類型再次增加。綜合來看,中小城市、建制鎮和Ⅱ型大城市(城區常住人口100萬以上300萬以下的城市)如今都要全面取消落戶限制。這也意味著,對于這些城市來說,群眾落戶可謂是“零門檻”。
不僅是規模較小的城市,2019年的新型城鎮化建設重點任務中還少見地放寬了對城區常住人口300萬以上城市,尤其是500萬以上的超大和特大城市的落戶限制。包括:城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

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